蔡依铭 陈周州 杨筱雅

摘要：京杭大运河作为中华文明的重要标识与活态遗产，其文化保护、传承与创新发展是国家文化战略的核心关切。现聚焦支撑大运河文化永续活力的政策体系，构建“政策主体―政策目标―政策工具”三维框架，系统解析国家及运河沿线省市相关文化政策。研究发现，多元文化创造主体的深度参与空间有限；政策目标对激发文化创新活力与内生驱动力的关注与支持不足；政策手段侧重环境规制与资源供给，而能有效引导市场需求、激励文化消费与创新的工具应用薄弱。据此，提出未来政策应着力于激发多元主体文化创造力，系统性培育富有生机的文化传承与创新生态，并强化区域间基于共同文化价值的协作意识与约束机制。

京杭大运河始凿于春秋时期，全长1797千米，流经8省市，是世界里程最长、工程最大的古代运河。作为世界文化遗产与国家文化公园核心载体，其沿线水利遗产、聚落城镇及非遗资源共同构成规模宏大的活态文化遗产廊道。自2014年大运河成功申遗以来，大运河的重要性愈发凸显。国家层面《大运河文化保护传承利用规划纲要》及系列专项规划的出台，标志着大运河治理已上升为国家战略，旨在协调沿线8省市共同行动。本文系统解析国家及沿线省市运河文化政策体系的内在逻辑、配置特征与协同效能，对优化政策设计、提升国家文化公园建设实效具有重要的理论与实践价值。

文献综述

文化可持续性理论（Throsby,1999;Soini&Birkeland,2014;Hosagrahar,J,2017）为理解大运河文化的长期存续与活力提供了至关重要的理论透镜，强调文化价值的保护与传承是可持续发展的核心维度，关注文化实践、知识体系、身份认同的延续与创新性转化。

国内外关于大运河文化保护与开发的研究已形成多元积累。国外学者以“文化线路”（ICOMOS,2008）遗产治理为核心视角，突出跨地域特性并关注跨国界协同机制，广泛应用多中心治理理论（Ostrom,2009）强调政府、市场、社区多元主体协作。国内研究则聚焦遗产保护技术、旅游开发模式及空间规划实践，近年延伸至社会组织功能探索――如徐宇枢（2023）基于协同治理将参与主体划分为法人实体、联合体与高校研究中心三类，揭示了它们在政策衔接中的媒介作用。

然而，现有研究仍存在显著局限。一是系统性审视缺位，多局限于单一学科或时段分析（汪德根等，2024），缺乏对文化政策复杂性的整体把握；二是文化本体融入薄弱，未能从文化可持续性视角剖析活态传承、身份认同等核心价值如何有效转化为保护策略；三是专属分析框架空白，尽管龙云（2023）已验证三维框架的普适效力，但针对大运河跨域协同、多目标平衡及文化本体存续等核心需求，亟待构建契合其治理复杂性的诊断工具。

既有研究虽在遗产保护与旅游开发层面有所推进，却普遍未能穿透文化可持续性目标与政策工具配置间的结构性断裂。这一核心局限具体表现为：在工具层面，过度依赖环境型规制而忽视了需求型激励，导致活态传承与社区参与动力不足；在传导层面，央地政策衔接不畅与文化价值在层级传递中的损耗未被充分重视；在整体上，掩盖了“目标―工具”适配失灵，这是导致文化传承活力不足的关键原因。因此，现有研究的根本不足在于未能有效解构“目标―工具”的适配逻辑，而这正构成了本研究借助三维分析框架所要切入的理论空白。

研究方法

理论框架构建

京杭大运河政策体系具有突出的目标复合性、工具协同性及主体层级性特征。为更精准契合运河政策的研究需求，本研究在继承三维框架系统性优势的基础上，构建“主体―目标―工具”三维分析框架（如图1所示），以分别对应运河文化传播的行动网络、执行支撑与核心价值导向。

政策主体作为文化政策制定与执行的行动单元，其构成特征集中体现了文化治理结构的权威性与包容性。基于多中心治理理论（Ostrom,2009），本研究将主体分为政府主导层、市场参与层和公众参与层（如表1所示）。

政策目标承载文化资源存续与发展的核心价值导向。本研究基于文化可持续性理论（Throsby,1999;Soini&Birkeland,2014;Hosagrahar,J,2017），将其划分为文化维度、经济维度和环境维度。

政策工具是目标达成的实施手段。本研究依据Rothwell（1985）政策工具框架，将其划分为供给型、需求型、环境型，三类工具构成“推力―拉力―支撑力”协同系统，决定了文化政策目标的实现程度。

内容分析法

本研究采用内容分析法，依托DiVoMiner平台，基于构建的“主体―工具―目标”三维分析框架，采取结构化编码与量化统计的形式研究京杭大运河文化政策的内在结构特征。研究流程严格遵循规范，包括数据采集、文本处理及统计分析三阶段，确保研究的效度与信度。

数据采集过程遵循权威性、公开性、相关性原则。样本检索范围覆盖国家政府门户网站、水利部官网及运河沿线核心6省市（京、津、冀、鲁、苏、浙）政府专栏，时间跨度为2010年1月至2025年7月。通过关键词初筛获得127份政策文本，经人工去重及实质性条款核查，重点排除含“批复”“通知”等形式标识但缺乏文化政策实质内容的“形式化文本”，最终确定94份有效样本，以此构成分析对象。本研究在文本处理阶段执行标准化操作流程，借助DiVoMiner平台，编码员严格依据三维框架细分类目进行编码，通过随机抽取30%样本的方式进行信度检验，经多轮类目定义校准后Kappa系数达0.82以上，满足信度要求，依次展开深度分析。

研究发现

基于“政策主体―政策目标―政策工具”三维分析框架，通过对94份政策文本的量化分析，本研究揭示了京杭大运河文化政策体系的深层结构特征。

政策演进阶段特征

研究发现，京杭大运河文化政策体系的演变呈现显著的“战略驱动政策响应”特征，其时间分布趋势（如图2所示）与国家重大战略高度关联。

基于对关键节点的把握，本研究将政策体系的演进划分为2010―2013年、2014―2018年、2019―2025年三个阶段。2010年，京杭大运河正式启动申报世界文化遗产工作，该阶段政策中“岸线”“码头”等高频词凸显了基础设施硬件修复的紧迫性，形成以河道工程治理为核心任务的准备期（2010―2013年）。2014年，京杭大运河成功列入《世界遗产名录》，这一里程碑事件推动文化政策持续出台，形成了申遗深化期（2014―2018年）。在《大运河遗产保护与管理总体规划》的指导下，政策聚焦“保护遗产”等任务，注重遗产保护与开发利用的平衡发展。随着2019年《大运河文化保护传承利用规划纲要》的印发与2021年《大运河文化保护传承利用“十四五”实施方案》的出台，政策体系迈入战略转型期（2019―2025年），多项重点项目推动“公园”“数字化”等概念落地，实现了文化资源民生化与技术治理协同，完成了工程治理向文化资源活化的转型，构建了“保护―利用―再生”的可持续治理新范式。

政策主体呈“政府单中心”

政策主体呈现“政府单中心”的特征（如图3所示），政府主导层（47.24%）占据绝对的核心地位，而市场参与（22.61%）与公众参与（30.15%）尚未充分体现。例如，《杭州市大运河世界文化遗产保护办法》（2020）中提及“市人民政府应当加强对大运河文化遗产保护工作的领导，建立由市文物、规划、水务、交通等部门组成的保护协调机制”等，体现出政策内容多聚焦政府部门的职责分工与领导协调。

同时，政策主体的层级结构存在明显的央地衔接不畅问题（如图3所示）。2010―2025年，县（市、区）级出台的相关政策占比超50%，而国家和省级层面的政策供给明显不足，尤其国家级的政策意图未能有效传达至沿线省份形成政策接力。

政策目标适配脱节

在政策目标中，文化（34.81%）、环境（33.45%）与经济（31.74%）三维度结构均衡，体现了统筹发展的意图。文化维度强调整体保护与传播，如《北京市大运河条例》（2023）要求“构建跨区域保护体系”；环境维度侧重生态治理，如《湖州市水生态环境保护“十四五”规划》（2021）提出“生态缓冲带修复”；经济维度则关注文旅与保护的平衡，如鲁风运河美食节方案（2017）明确“提取经费注入保护基金”。

然而，这一均衡目标设定在实施环节面临艰巨挑战，普遍过度依赖行政管控和资源投入，即环境型和供给型工具，而能有效引导市场需求和激励创新的需求型工具应用严重不足（如图4所示）。由此可见，政策制定存在一定的路径依赖性，未能针对目标特性差异化配置工具。

政策工具应用失衡

政策工具的应用呈现需求型工具短缺的失衡特点（如图5所示）。京杭大运河文化政策制定高度依赖环境型工具（42.28%），如《北京市通州区大运河森林公园管理办法》（2014）规定“任何单位和个人不得擅自改变公园的功能”等，这类强制性禁令体现了典型的管控思路。相比之下，能够引导市场需求和激励创新的需求型工具应用不足。

通过对政府层级与工具的进一步分析（如图5所示）可见，国家级政策侧重资源调配（即供给型工具），省级及以下层级侧重规制与管控（即环境型工具）。综合来看，需求型工具占比均低于23%，印证了政策工具体系的市场激励短板。

研究讨论

政府单中心治理结构导致市场社会缺位

京杭运河文化治理在政策主体维度呈现典型的“政府单中心”结构。中国行政体系依赖逐级发包（周雪光，2017），运河文化治理沿袭“政府―部门―基层”线性路径，抑制了市场与社会的制度嵌入。公共资源治理若仅依赖单一权威，信息与监督成本将陡增（Ostrom，2009）。市场激励不足和公众协同渠道缺失，会造成效率损失。而国家级资源下放有限，省级政府责任规避，导致执行压力下沉至基层。

为破解政府单中心困境，可在国家层面引入多元协作的平行治理框架，推动基于公众参与的可持续保护（张佳，2014），构建“委员会―联盟―积分”三维联动机制。设立国家运河治理委员会，由中央、核心6省市及相关部委共同组成，制定《跨域责任清单》与生态补偿标准，破除行政发包惯性。参照中国大运河智库联盟“纵向分工+横向扩容”模式，组建运河产业联合体，推行资源证券化与风险共担池，提升资源配置效率。建立运河社区积分银行，将公众生态监督、文化传承行为转化为信贷优惠，构建“保护―受益”的良性循环。

三维目标静态均衡下的文化工具塌陷

政策目标呈现“静态均衡、动态断裂”的深层矛盾。文化治理需突破传统唯物保护观，主张文化性延续作为多学科介入核心（张佳，2014）。政策目标失衡主要有三个原因：文化目标过度依赖环境型工具，忽视市场主体创造力激活；文化传承的公共属性与经济开发的市场属性未建立弹性兼容区；需求型工具在文化领域适配率低，无法支撑活态传承。

2019年，《大运河文化保护传承利用规划纲要》及四部专项规划、八省市实施方案，侧重从文化遗产保护转向将其与生态环境保护相结合、与区域发展相协调、推进保护传承利用一体化。国际文化遗产保护界在21世纪初明确提出“可持续保护”概念，要求协调遗产本体保护与社会经济发展的双重目标（ICOMOS《文化遗产地阐释与展示宪章》，2008）。因此，实现平衡发展需将目标转化为具体行动：创新需求型工具，如设立运河文创消费券，定向激励数字文创等文旅产品；建立目标弹性兼容区，划定文化经济黄区，允许有限商业开发反哺遗产保护；改革适配工具，设定文化类政策中需求型工具最低占比，以保障其应用。

需求型工具系统性缺失

运河文化政策工具高度依赖环境型与供给型工具，而能够有效引导市场和激励创新的需求型工具则系统性缺失。层级交叉分析进一步揭示，从国家到地方各级政策中，需求型工具的占比均未超过23%，这直接导致了市场激励机制的缺位，并成为制约跨区域协作目标实现的核心瓶颈。

政策制定时对行政管控的路径依赖，以及对需求型工具公平性的顾虑，共同导致决策者更倾向采用风险较低的规制性工具。为此，政策优化应增强需求型工具，可通过建立沿线省市文旅融合发展平台、发行“京杭运河文旅一卡通”等方式，切实提振文化消费，以有效的市场激励激活社会投资动力，推动跨域协作。

单中心治理与工具惰性致三维失衡

当前，政策体系失衡的根源在于治理结构的单中心依赖与工具创新的制度惰性。从主体层面看，政府单中心治理导致政策工具选择偏向行政管控，抑制了需求型工具应用；从“目标―工具”适配层面看，三维目标表面均衡掩盖了目标与工具间的断层，持续弱化了区域协同。

为解决这一问题，可将“文化需求型工具”作为突破口，打破“单中心治理―行政工具依赖―目标工具脱节”的恶性循环。具体可借鉴《拱墅区发展战略规划修编（2012）》中“文化生产+消费+福利行为”的多元策略，通过推出运河文创消费券、试点文化开发权交易等方式激活市场；将河长制升级为“河长+市场主体+社区”共治机制，推动环境型工具转型；在国家层面设立区域协同基金，省级层面下放特许经营权，从制度上重构央地权责关系。

本研究基于“目标―工具―主体”三维框架，对2010年1月至2025年7月国家及京杭运河沿线6省市94份政策文本进行量化分析，揭示了运河文化政策的配置特征与协同困境，总结了以下三点结论。

第一，政策目标的均衡表象下存在目标与工具适配脱节的问题。政策目标的均衡占比体现了文化、经济与环境保护三方面统筹发展的意图，但政策制定存在路径依赖性，未能针对目标特性进行差异化工具配置。

第二，政策工具过度依赖环境型和供给型工具，需求型工具相对短缺。这使得市场激励机制存在缺失，制约了政策目标的有效实现。

第三，政策主体呈现“政府单中心”特征，市场与公众参与不足，且央地政策传导存在断层。单中心结构增强了政策工具依赖，抑制了需求型工具的应用，从而导致目标与工具脱节、区域协同弱化。

据此，本研究提出设定区域目标硬约束、增强需求型工具补位、促进多主体协同等优化路径，旨在突破政策效能瓶颈，为大运河文化公园建设提供切实可操作的协同方案，进而助力区域协调发展，促进大运河文化的有效传承与创新。

2024年浙江水利水电学院大学生创新创业训练计划项目“翻译传播视域下大运河文化传播的多维研究――以杭州段运河文化为例”（项目编号：202411481058）。

（作者单位：浙江水利水电学院）