摘要：在大运河文化遗产(江苏段)的保护体系中，法治手段不仅是文化保护的先决条件，更是最具实效的治理路径。因此，推进地方立法是法治化治理与保护的关键环节。江苏省作为大运河保护与开发利用的主要省份，更应做好大运河文化遗产保护与开发的法治化保障工作，为区域大运河文化的保护、开发与利用提供强有力的法律支撑，并为其他省市提供法治参照。因此，立足江苏省及相关地市大运河保护的实际情况与现实需求，应探索推动省市协同立法，加强大运河文化遗产的保护和开发利用力度。

大运河文化遗产的重要性与意义

　　大运河文化是承载中华五千多年历史的宝贵遗产，这一人工水利工程历经数千年的兴废沧桑，在此过程中积淀了丰富的物质遗迹和厚重的文化内涵。因此，确保大运河文化遗产安全，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要之举。

　　大运河作为民族认同与精神传承的纽带，运用法律手段划定其保护红线，能够为这一线性活态遗产构建有效的防御体系，以应对自然侵蚀与现代城镇化开发带来的双重挑战，从而保障大运河文化遗产的真实性与完整性。随着法治化治理的不断深入，大运河正从静态的遗迹转变为支撑文化自信的基石，向世界展示中华文明的深厚底蕴。

　　从大运河全线来看，江苏段具有开凿时间最早、遗存数量最多、航运里程最长的特点，地位举足轻重，因此成为大运河文化遗产法治保护研究的重点领域。然而，大运河江苏段贯穿8座城市，沿线各城市经济发展水平参差不齐，尚未建立统一的生态治理协调机制，治理工作仍处于“各行其道”的碎片化状态。部分沿岸城市虽已出台相关规划及条例规范本地治理，但受地方利益影响，这些文件均立足自身区域需求，未能兼顾大运河的整体性与区域性特征;同时，缺乏创新性与针对性，多为相互模仿、内容重复，难以结合各城市实际形成协同发力的治理体系，进而制约了整体治理效能的提升。

　　此外，法治化管理在大运河文化遗产活化利用阶段亦发挥着关键作用。它为社会资本参与遗产开发打造了规范化的制度环境，保障了文化创意产业的有序发展。借助法律机制，对复合空间确权、利益公平分配、公众参与渠道等关键问题予以明确界定，有助于将古老遗产转化为区域经济发展的新增长点。这种软硬兼备的治理模式，正逐渐成为具有参考价值的中国经验。

大运河文化遗产的国内保护现状

中国大运河文化遗产法治化保护实践

　　中国大运河成功申遗以来，中国不断完善大运河文化遗产法律保护，形成了一套层次分明、结构完整的法律保障体系。具体的保护工作主要体现为以下几方面。

　　第一，国家高度重视大运河文化遗产的立法保护工作。2024年修订、2025年施行的《中华人民共和国文物保护法》强调对物质文化遗产和历史遗存的本体及其环境要素的系统保护。2011年施行的《中华人民共和国非物质文化遗产法》则注重非物质文化遗产的活态传承，通过代表性项目认定、传承人制度等方式为大运河沿线的技艺、民俗等非物质文化遗产提供制度保障。两部法律的颁布使国家文物保护工作沿着法治化轨道发展，也为大运河文化遗产的保护提供了坚实的法律保障。

　　第二，大运河文化遗产的行政管理工作得到有效开展。原文化部(现文化和旅游部)制定的《大运河遗产保护管理办法》专门针对跨区域协调治理和整体监测作出了规定，明确由国家文物局负责全国大运河遗产的整体保护工作;地方人民政府除保护本区域内的遗产外，还应建立专门的保护协调机制，相互配合。这些规定有效突破了传统行政区划分割管理的局限，推动了大运河文化遗产跨区域保护难题的解决。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《大运河文化保护传承利用规划纲要》，将大运河保护上升为国家战略高度，确立文化引领、保护优先、合理利用的基本原则，为大运河文化遗产的保护提供了政策指引。

　　第三，大运河文化遗产的司法保护工作得到加强。多个省份的检察机关联合出台了《大运河沿线八省(直辖市)检察机关行政公益诉讼跨区域管辖协作意见》，积极推动大运河文化遗产的公益诉讼制度落地实施。这一意见通过统一线索移送、协作调查和联合监督等方式，建立了跨省域协同机制。该机制有效解决了“上下游不同步、左右岸不同责”的治理难题，逐步推动形成纵向贯通、横向联动的司法保护格局。

当前大运河文化遗产保护面临的主要问题

　　国家对大运河文化遗产的保护与传承从申遗起步，逐渐在立法、行政规划、司法保护等方面探索出了一系列好经验、好做法。但步入新时代后，大运河文化遗产的保护工作面临系列挑战。

　　一是公众认知层面存在偏差。尽管大运河承载着厚重的历史记忆，但其功能和价值难以在当代社会中充分显现，公众对其文化价值和相关法律法规的认知普遍薄弱。同时，当前新媒体技术快速发展，各类信息内容涵盖广泛、更新周期缩短，大运河的文化价值未能有效转化为被公众感知的生活符号。这在一定程度上导致公众对大运河文化缺乏认同，年轻群体的疏离感尤为明显。

　　二是制度层面仍然存在不足。目前，与大运河文化遗产有关的法律法规仍停留在原则性陈述阶段，缺乏明确的实施标准和操作细则，导致相关人员在制度执行过程中自由裁量空间过大，常常出现有法难依的现象。在行政管理领域，大运河跨越多个行政区域，但现行法律制度仍以属地管理为主，缺乏针对大运河文化遗产特点的跨区域协同保护机制。这种以行政区划为边界的分割管理模式，容易造成保护标准不统一、责任衔接不顺畅等问题，未能体现整体性保护原则。

　　三是社会公众参与制度存在疏漏。现行法律法规虽规定应保障公众的知情权和参与权，拓宽公众参与大运河文化遗产保护的渠道，但未明确参与的具体形式、条件及权利边界，导致公众在日常生活中难以真正融入保护过程，也难以有效行使相关权利。此外，相关法律法规仍侧重于对公众的违法惩戒和责任约束，缺乏正向激励措施，难以形成持续稳定的社会参与动力，进而影响大运河文化的良性发展。

江苏省大运河文化遗产法治化保护的实践探索

　　江苏省作为大运河全线遗产资源最密集、文化序列最完整的“黄金段”，其法治化保护实践在国家文化公园战略中具有先导意义。

江苏省保护的整体框架与共性问题

　　在国家战略的指导下，江苏省把“保护好、传承好、利用好”大运河作为核心目标，初步建立起一套多层次、多方面共同参与的法治保护体系。该体系以《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》为核心，明确了“保护优先、科学规划、统一管理、分级负责”的基本原则，为沿线8个地级市的差异化立法提供了统一的权限规范。面对线性文化遗产常见的跨行政区划管理难题，江苏省在司法协同方面作出了前瞻性探索。例如，江苏省推动运河沿线8个地级市的检察机关结成保护联盟;针对大运河公益诉讼案件，创新管辖方式，让淮安、无锡两地检察院分区域行使机动管辖权，旨在破除属地管辖的制度障碍，逐步构建一体化的司法保护网络。与此同时，江苏持续推进大运河法治文化长廊建设，将法治宣传融入沿线的公共空间和社区生活，引导公众将法治保护视为全社会共同的责任，使法治保护成为共同的文化自觉。

　　但是，当前省级保护框架在实际运行中，仍暴露出线性遗产治理中的一些结构性问题。

　　第一，跨行政区的协同治理易出现“机制空转”现象。当前协作多依赖专项行动与司法救济推进，既缺乏专门的跨区域协调机构，也缺乏明确的法定职责和稳定的资源支持，而规划统筹、生态补偿、联合监测等工作需长期稳定的行政协调。这导致各地多侧重自身发展，形成“政策洼地”，难以凝聚保护合力。

　　第二，法律体系存在落地不畅的问题，即常说的“最后一公里”差距。省级立法和政策多为原则性规定，下位法在落实转化时缺乏细致的说明与界定。例如，缓冲区内建设活动的风貌管控、农业面源污染的具体防治标准等，大多缺乏可量化、可操作的细则，致使基层执法人员自由裁量权过大，最终实施效果参差不齐。

　　第三，公众参与浮于表面。现有参与方式多为宣传和告知，缺乏实质性参与环节。在遗产影响评估、保护规划编制、项目审批监督等关键决策环节，公众缺少固定、长期的参与渠道和反馈机制，导致社会共同治理难以落地，保护措施因缺乏群众基础而难以真正落实。

扬州立法创新的范式意义与实践效能

　　在江苏省大运河保护体系中，扬州市的实践具有突出的示范意义与研究价值。扬州是大运河申遗的牵头城市，通过系统的地方立法，搭建起“保护—传承—利用”三位一体的法治框架，形成了可借鉴的“扬州模式”。从历史角度来看，扬州既是大运河的起源地，也是申遗牵头城市，具有独特的文化象征意义。在实践过程中，扬州的法治建设起步早、体系相对完整、发展脉络清晰。从制度层面而言，扬州的诸多创新举措已取得成效，其面临的挑战也集中反映了流域治理的共性问题。分析“扬州模式”，既能彰显地方法治创新在线性遗产保护中的积极作用，也能为更高层级的制度完善提供切实的参考案例。

　　1.立法引领：从民主共识到精细规则

　　2009年，扬州走在全国前列，出台了首个市级大运河保护规划。2012年，《扬州市大运河遗产保护办法》正式实施，这是全国首部专门针对大运河遗产保护的政府规章，标志着大运河遗产保护正式迈入立法阶段。2023年，《扬州市大运河文化遗产保护条例》开始施行，作为江苏省首部专项地方性法规，推动扬州的大运河保护工作进入体系化、精细化阶段。该条例的创新之处，首先在于立法中广泛听取群众意见。扬州通过增设基层立法联系点、多渠道征集社会各界建议等方式，使法规更贴合实际需求，也增强了群众对法规的认同感。在制度设计上，条例还建立起名录管理与预先保护结合的双重机制。名录管理体现了对遗产的分级分类和精准管控;针对那些尚未正式认定、但确有保护价值的文化遗产，预先保护机制作出明确要求，文化部门接到报告后，要立刻开展核查、启动临时保护。此举有效填补了遗产从发现到正式认定之间的“保护空窗期”，落实了“应保尽保”的立法思路，为线性活态遗产的动态保护提供了关键制度保障。

　　2.制度创新：精细化治理与科技赋能的亮点

　　扬州凭借精细化的制度设计，实现了从粗放管理向精准治理的转变，具体可总结为三方面经验，即分级分类与预先保护结合、差异化空间管控，以及数字治理和司法保障的深度融合。

　　首先，扬州在全国率先推出了四级名录管理体系，实现了遗产的精准识别与分类管理。为配合该四级名录管理体系，扬州还制定了预先保护制度，明确要求文化部门接到相关报告后，应在7日内启动应急评估。这一制度可避免因遗产认定耗时过长导致的保护缺位问题。

　　其次，扬州建立了“点—线—面”的空间管控机制。在瘦西湖等核心区域，实行负面清单管理，严禁任何建设性破坏行为;在缓冲区，引入容积率强制降低等硬性要求，确保新建项目与历史风貌保持一致;在协调区，积极引导文旅融合发展，实现保护与发展的动态平衡。

　　最后，扬州推动数字治理与司法证据的深度融合。立法明确要求建设数字孪生运河，其生成的高精度三维模型，不仅用于日常监测，还能直接接入司法证据系统。在古运河倾倒固废案中，该数字模型被法庭作为关键证据采用，开创了文化遗产数字化取证的先例。这一实践标志着技术防护与司法保障已深度融合，不仅提升了执法精度，也为全国同类案件的办理提供了参考。

　　3.保护成效：推动遗产的活态传承与价值再生

　　系统化的法治建设，最终目标是实现文化遗产的可持续保护和价值再生。扬州的法治实践为当地带来了显著成效。

　　在刚性保护层面，法治体系有效遏制了建设性破坏与过度开发行为。通过明确遗产保护名录、划分核心区与缓冲区等管控区域、设置严格的审批程序等方式，既保障了运河遗产本身的安全，也维护了遗产周边历史环境的真实性与完整性。当地还组建了专业的司法、执法队伍，提升了相关违法案件的发现与处置效率。

　　在活化传承层面，法治并非封存遗产，而是为遗产融入当代生活划定规范框架、明确合理利用方向。条例专门设置传承利用章节，鼓励大家在保护的前提下开展文旅融合等活动。在此基础上，古城街区微改造工作得以在法治轨道上推进，既留住了老街的传统格局与居民原本的生活状态，又为街区注入了现代功能。此外，法治文化融入运河景观打造、旅游线路设计和非遗作品创作，将其转化为公众可感知、可体验的公共产品，实现了文化价值和社会效益的同步提升。

　　4.挑战反思：地方创新边界与流域治理需求

　　尽管扬州的实践已取得显著成效，但其探索仍暴露出单一行政区划法治创新的深层局限。最突出的问题是跨区域协同治理机制不完善。当前，跨省协作主要依赖各地自发协调，缺乏强有力的法律约束，易出现责任界定模糊、治理各自为政的现象，难以实现全流域协同治理的目标。此外，缓冲区管理存在标准模糊问题。尽管扬州已初步提出分区管理的理念，但针对缓冲区农业面源污染、民宿客栈过度商业化等问题，尚未出台明确的法律规定与具体的量化标准。同时，动态调整机制不完善，扬州目前缺乏立法后评估机制与遗产名录定期更新机制，这可能导致法规难以适应新出现的问题与新发现的遗产，进而影响制度的长期适用性。未来，扬州可在现有系统性与技术性突破的基础上，重点完善协同治理机制，破解跨区域保护难题。

大运河文化遗产地方法律保护的优化路径

大运河文化遗产的分类保护与法治施策

　　针对大运河沿岸物质文化遗产，应采取全方位分项式管治，既要从艺术风格、功能属性与时间范围等维度进行全面管治，又要通过针对性搭建专项数据库，对重点领域实施重点管治。

　　在此基础上，农业、工业及红色文化遗产作为特殊领域，需依据其历史逻辑进行精准划定。大运河沿岸农业文化遗产，是我国传统农业生产中人与自然、人与社会和谐共生的智慧结晶。以兴化垛田为例，应在法律层面明确其生态与文化的双重属性，通过刚性维护排灌系统稳固遗产根基，并借助专项保护区保障农耕技艺的活态延续。

　　而针对非物质文化遗产，法律界定需着重凸显其非实体特征与代际传承属性。在管理路径上，民俗类遗产的保护应致力于地理场地与仪式逻辑的统一，构建明确禁止破坏民俗载体的制度体系，以纳入非遗名录的方式对民俗类遗产实施保护，在明确保护等级的基础上，严厉打击各类解构性改编、过度商业化等破坏行为，构建全方位的法治保障机制。

协同治理机制的深度构建与完善

　　实现大运河文化遗产的整体保护需持续加强省际、市际的合作与协同，推动建立大运河文化遗产三重管辖机制。首先，大运河沿线市、县执法部门履行对本地大运河文化遗产的属地管辖职能，对辖区内的违法行为依法行使管辖权和处罚权。其次，共同上级机关应发挥指定管辖的补充作用，在管辖权出现争议时，及时依法确定管辖主体。最后，针对跨省重大案件，相关政府应联合成立临时性联合执法部门，邀请涉事地区的执法骨干与法律专家，保障执法的及时性与专业性。

　　大运河文化遗产保护领域的司法合作与协同也至关重要。通过对相关案件实施“一案三查”等方式，提升大运河文化遗产保护实效。一是综合运用现场勘察、技术鉴定等手段，对违法事实、损害程度及因果关系进行全面审查，固定相关证据。二是通过审查、分析职责清单与履职记录等材料，系统性核查相关行政部门是否存在不作为、乱作为等失职情形。三是对相似案件、相关案件进行梳理，发现文化遗产保护工作中存在的普遍问题，为相关法律法规的修订完善奠定坚实基础。

公众参与机制

　　大运河文化遗产保护具有跨区域、多利益主体交织的治理特征，仅依赖行政机关单向管理，难以有效回应遗产保护过程中复杂的利益协调需求。近年来，地方立法虽逐步引入公众参与条款，但整体仍停留在原则宣示层面，缺乏对参与权利内容、行政机关程序义务的明确规定，致使公众意见能否被采纳在很大程度上依赖行政裁量，制度稳定性不足。

　　从制度完善维度看，当前更为关键的是明确公众参与的法律效力。立法中应对公众参与的适用阶段、相关程序及结果反馈机制作出具体规定，尤其需确立行政机关对实质性意见的说明义务，使公众表达能够对行政决策形成程序性约束。强化行政机关的回应义务，不仅有助于提升决策透明度，更能增强公众对文化遗产保护制度的信赖基础。

　　此外，公众参与方式的制度设计需避免过度依赖网络平台。单一线上参与虽能提升信息传播效率，但可能因技术条件差异导致部分群体被排除在外。将听证、座谈等线下形式纳入制度规范，可在保障信息公开的同时降低参与门槛。总体而言，公众参与机制应在明确权利边界与程序责任的基础上，实现从形式参与向实质参与的制度转型，进而推动文化遗产保护治理结构的多元协同。

法律责任追究机制

　　在大运河文化遗产保护制度体系中，法律责任追究承担着保障规范落实的关键功能。现行制度主要依赖行政罚款等经济处罚方式，但在工程建设、商业开发活动中，罚款往往被视为可预期的经营成本，对违法行为的遏制效果有限。考虑到文化遗产损害具有不可逆性，仅依靠经济制裁难以实现有效保护。因此，责任体系的完善应突出修复责任的优先地位。对于造成遗产本体或整体环境破坏的行为，应以专业评估为基础，明确修复范围与技术标准，并将恢复原状确立为主要责任承担方式。只有在客观上无法修复的情况下，才可适用替代性补偿责任。强化修复义务，使责任承担与损害后果形成直接对应关系，避免责任履行流于形式。

　　与此同时，责任追究机制还应注重对违法行为的持续约束。将严重破坏文化遗产的行为纳入信用监管体系，在政府采购、融资审批等领域依法实施限制措施，有助于延伸责任后果、塑造长期合规预期。此外，对情节严重的破坏行为，有必要进一步细化行政执法与刑事追责的衔接标准，防止案件在程序移送过程中被弱化处理。唯有将多元责任方式协同配置，方能构建具有稳定约束力的文化遗产保护法律体系。

　　从生态文明理念维度看，完善大运河文化遗产法治保障体系是一项复杂的系统工程，需从厘清遗产定义、明晰产权归属着手，确立物态保护与价值共生并存的双管齐下思路。在原有制度基础上推进多向度整改完善，进一步巩固大运河文化带建设根基，不仅对促进区域协调、增进民族认同具有重要意义，更向世界贡献了一套兼具刚性约束与柔性引导的大运河活态文化遗产中国方案。

　　2025年江苏省大学生创新创业训练计划项目(项目编号：S202510307133)。

　　作者：吴澜玥 李小姗 马子妍 叶晏池

　　审核：颜宝辉