沙冰

党的二十届四中全会对大力繁荣文化事业、实施公共文化服务提质增效行动作出系统部署，将提高人民生活品质、提升社会文明程度作为“十五五”时期文化建设的主要目标。公共文化服务是建设社会主义文化强国的基础性工程，社会力量参与则是突破政府单一供给瓶颈、实现公共文化服务提质增效的关键路径。当前，我国公共文化服务体系已实现城乡覆盖，但供需匹配不足、服务效能不高、多元协同不畅等问题仍制约发展。现以协同治理理论为支撑，结合党的二十届四中全会精神，阐释社会力量参与的时代价值，分析协同治理实践中的现实困境，构建权责清晰、激励有效、供需匹配、监督有力的协同治理机制，并提出落地保障路径，为“十五五”时期公共文化服务高质量发展提供实践指引。

政策背景与理论基础

政策背景：文化强国建设背景下的公共文化服务新要求

文化繁荣兴盛是中国式现代化的重要标志，公共文化服务体系建设是社会主义文化强国建设的核心组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把文化建设摆在治国理政的突出位置，形成习近平文化思想，推动我国公共文化服务体系建设取得历史性成就，覆盖城乡的公共文化服务网络不断完善，人民群众的文化获得感、幸福感持续提升。发展公共文化服务是保障人民文化权益、改善人民生活品质、补齐文化发展短板的重要途径。

党的二十届四中全会立足全面建设社会主义现代化国家的战略全局，对“十五五”时期文化建设作出顶层设计，明确提出要“发展具有强大思想引领力、精神凝聚力、价值感召力、国际影响力的新时代中国特色社会主义文化，扎实推进文化强国建设”。党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，对“大力繁荣文化事业”作出重要部署，明确要求坚持文化惠民，实施公共文化服务提质增效行动，广泛开展群众性文化活动，为新时代公共文化服务发展确立了“提质增效”的核心主线。与此同时，党的二十届四中全会着重强调“激发全民族文化创新创造活力，繁荣发展社会主义文化”的战略任务，指出要充分调动各类主体的积极性与创造性，为文化事业发展注入多元动能。公共文化服务提质增效是需要政府、社会组织、企业、公众等多元主体共同参与的“大合唱”，引导和规范社会力量参与公共文化服务，既是落实党的二十届四中全会精神、激发文化创新创造活力的必然举措，也是突破公共文化服务发展瓶颈、实现高质量发展的必由之路。

理论基础：协同治理理论与公共文化服务的适配性

协同治理理论源于治理理论的深化与协同理论的融合，其核心内涵是在公共事务治理中，突破政府单一主体的管理模式，通过明确多元主体的权责边界、搭建制度化的协作平台、建立高效的协同运行机制，实现政府、市场、社会等多元主体的资源整合与优势互补，最终达成公共利益最大化的治理目标。这一理论与公共文化服务的发展规律具有高度适配性。

从公共服务的属性来看，公共文化服务具有公益性、普惠性的基本特征，同时具备需求多样化、供给多元化的发展特点。随着我国经济社会发展进入新阶段，人民群众的精神文化需求已从“有没有”转向“好不好”，呈现出多样化、多层次、个性化的鲜明特征。传统的政府单一供给模式难以满足群众差异化的文化需求，容易出现供给同质化、供需脱节、服务效率不高等问题。而社会力量涵盖文化类社会组织、文化企业、民间文艺团体、志愿者队伍等多元主体，具备贴近群众、机制灵活、内容创新、资源丰富等独特优势，能够有效弥补政府供给的短板与不足。有研究指出，协同治理理论在公共文化服务领域的应用，核心在于构建“政、市、社、民”多方协同的供给结构，通过多元主体合作共建，摆脱供给碎片化、供需不匹配等治理困境。

从治理实践来看，公共文化服务提质增效是一项系统性工程，涉及政策制定、服务供给、资源整合、绩效评价、监督管理等多个环节，需要多元主体的深度参与和协同配合。协同治理理论所倡导的多元参与、权责对等、资源共享、互利共赢的核心理念，为破解当前公共文化服务发展中的痛点难点问题，构建社会力量参与的长效机制提供了重要理论支撑。

社会力量参与公共文化服务提质增效的时代价值

推进文化强国建设，凝聚中国式现代化精神力量

公共文化服务是涵养民族精神、构筑中华民族共有精神家园的重要载体。促进全体人民精神生活共同富裕，是中国式现代化的本质要求，文化服务和文化产品供给水平直接关系人民精神生活共同富裕的实现程度。社会力量扎根基层，是中华优秀传统文化活态传承的重要主体，能够推动非遗文化、地域特色文化融入公共文化服务，在群众性文化活动中赓续中华文脉。同时，社会力量的广泛参与能推动形成“人人参与文化建设、人人共享文化成果”的格局，涵养全民族昂扬奋发的精神气质，为中国式现代化凝聚强大精神力量。

契合人民高品质生活需求，精准保障群众文化权益

习近平总书记强调，文化强国之“强”最终要体现在人民的思想境界、精神状态、文化修养上。党的二十届四中全会将“人民生活品质不断提高”列为核心发展目标，而高品质文化生活是群众美好生活需要的重要组成部分。当前，我国人民群众的精神文化需求已从“有没有”转向“好不好”，个性化、分众化特征凸显。政府主导的公共文化服务受限于资源与机制，难以全面覆盖差异化需求，而社会力量能够精准捕捉群众需求，提供定制化、特色化的文化服务，推动公共文化服务从“普惠供给”向“精准供给”升级，更好保障人民基本文化权益。

突破供给端发展瓶颈，推动公共文化服务提质增效

经过多年建设，我国已建成六级公共文化服务网络，但仍存在“重建设、轻运营”“重数量、轻质量”的问题，基层设施利用率不高、服务内容单一等问题突出，传统“政府办文化”模式面临财政压力较大、专业人才短缺、运营机制僵化等挑战。社会力量参与能从供给侧破解这些难题：拓宽资金来源，缓解财政压力；引入专业运营人才，提升设施利用率；丰富服务内容与形式，摆脱同质化困境；通过市场竞争优化资源配置，提升公共文化服务供给效率。

激发文化创新创造活力，繁荣发展社会主义文化

习近平总书记多次强调中华优秀传统文化对国家发展和民族复兴的重要意义，指出中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，是中国特色社会主义植根的文化沃土。创新创造是文化的生命力，党的二十届四中全会将激发全民族文化创新创造活力作为文化建设的核心任务。公共文化服务不仅是文化成果共享的平台，更是群众文化创新创造的舞台。社会力量是群众文化创新创造的核心主体，可推动广大群众从文化服务的“接受者”转变为“参与者”，支持群众文艺创作与民间文艺团队发展，繁荣互联网条件下的新大众文艺，打造“百花齐放”的文化生态，为文化事业发展注入动力。

社会力量参与公共文化服务协同治理的现实困境

制度体系不完善，政策支撑与衔接不足

当前，社会力量参与公共文化服务缺乏系统性的制度保障，相关要求散见于不同政策文件，缺乏专门的法律法规，参与主体的法律地位、权利义务、参与范围未得到明确界定，权益保障不到位。同时，配套政策协同性不足，“积极的文化经济政策”未充分落地，针对社会力量的财税优惠、金融支持、设施保障等政策不完善，准入门槛设置不科学，隐性壁垒未消除，退出机制缺失，导致社会力量参与的政策激励不足、稳定性不强。

权责边界模糊，多元主体角色定位偏差

权责清晰是协同治理的核心，但在实践中，政府、社会力量、公众的角色定位存在明显偏差。政府存在“越位”与“缺位”并存的问题，既对服务供给环节过度干预，又在政策引导、平台搭建、市场监管等方面履职不到位；社会力量主体性不足，参与多停留在政府购买服务的“执行层”，在需求调研、规划设计、内容创作等核心环节参与度低，且部分主体专业能力弱、内部治理不规范，难以承接高质量服务项目；公众参与角色缺失，需求表达与监督评价渠道不畅，处于被动接受服务的地位，导致供需脱节与监督缺位。

供需对接不畅，资源整合与数字化赋能不足

供需精准匹配是提质增效的核心，但当前多元主体间的信息壁垒未被突破，常态化需求调研机制缺失，政府供给规划多基于行政指令，社会力量难以精准对接群众需求，面临“政府想给的不是群众想要的”困境。同时，资源整合机制缺失，政府的设施、资金资源与社会力量的人才、内容资源较为分散，缺乏制度化的共享平台，导致资源利用效率偏低。此外，数字化赋能滞后，公共文化云、智慧图书馆等平台多聚焦资源线上展示，缺乏供需对接、协同服务功能，大数据、人工智能等技术未有效应用于需求画像与精准供给。

评价监督缺位，协同治理缺乏闭环管理

科学的评价与监督是保障服务质量的关键，但当前相关机制不健全。绩效评价存在“主体单一、标准片面”的问题，以政府内部评价为主，聚焦服务场次、参与人数等量化指标，忽视服务质量、群众满意度等质性指标，第三方与公众评价的参与度较低；监督机制以事后资金审计为主，缺乏对服务全流程的动态监督，监督主体单一，行业自律与社会监督缺失；问责与激励机制不匹配，对服务质量不达标的主体缺乏有效惩戒与信用管理，对优秀主体的长效激励不足，难以形成“优胜劣汰”的良性竞争格局。

社会力量参与公共文化服务提质增效的协同治理机制构建

健全制度保障机制，筑牢协同治理根基

以党的二十届四中全会“实施积极的文化经济政策”为指引，完善制度体系。一是完善相关法律法规，明确社会力量参与的法定地位、权利义务与参与模式，使参与有法可依；二是推动政策协同，优化财政、税收、金融、土地配套政策，加大政府购买服务力度，简化公益性捐赠税收减免流程，开发公共文化领域的普惠金融产品，推动公共文化设施向社会力量开放；三是健全准入退出机制，秉持“非禁即入”原则，消除隐性壁垒，建立公开公平的准入标准，同时明确退出情形与流程，对违规主体依法依规予以清退。

构建主体协同机制，明确多元角色定位

构建“政府―社会力量―公众”三位一体的治理格局。政府聚焦“主导者”与“监管者”角色，从“办文化”向“管文化”转变，做好顶层设计、统筹协调、监督管理与兜底保障工作，建立跨部门协同工作机制；社会力量强化“供给主体”与“创新主体”角色，深度参与公共文化服务全流程，同时加强自身能力建设，提升项目运营与内容创新水平；激活公众“参与者”与“监督者”角色，建立常态化需求表达机制，推行“群众点单、政府派单、社会力量接单、公众评单”模式，培育文化志愿者队伍，让公众主动参与文化建设。

完善供需对接机制，提升资源整合效能

以群众需求为核心，构建全链条供需对接体系。一是建立动态需求识别机制，通过线上线下结合的方式开展常态化需求调研，建立群众文化需求数据库，实现需求精准捕捉；二是搭建一体化资源协同平台，由政府牵头建设省、市、县、乡、村五级公共文化服务协同平台，整合政府、社会力量、公众的各类资源，实现供需信息“一站式”对接；三是强化数字化赋能，升级公共文化云与智慧图书馆体系，运用大数据技术构建群众需求精准画像，推动人工智能在服务供给、过程跟踪中的应用，实现服务精准化、管理智慧化。

创新激励发展机制，激发社会参与动力

兼顾公共文化服务的公益属性与社会力量的发展需求，建立多元化激励机制。一是完善政策与荣誉激励，对服务优质、社会效益突出的主体，在项目申报、资金扶持、评优评先等方面予以倾斜，开展先进典型表彰宣传，提升其社会认可度；二是建立信用激励机制，构建社会力量参与信用评价体系，将评价结果与政策支持、采购招标挂钩，形成“守信激励、失信惩戒”的格局；三是健全可持续发展保障，建立文化社会组织孵化基地，开展专业培训，支持社会力量探索“公益+市场”模式，在保障公益属性的前提下，通过文创产品、特色服务获得合理收益，实现社会效益与经济效益的统一。

构建评价监督机制，形成闭环管理体系

建立全流程、多元化的评价监督机制，实现协同治理闭环。一是构建多元绩效评价体系，推行“政府+第三方+公众”联合评价，设计量化评价与质性评价结合的评价指标，将群众满意度、服务质量、社会效益作为核心指标，强化评价结果的应用；二是完善全过程监督体系，构建“行政监督+行业自律+社会监督+公众监督”四位一体的监督格局，加强对项目招投标、资金使用、服务履约的全流程动态监管，畅通群众投诉举报渠道；三是健全问责与容错机制，明确多元主体的责任边界，对不作为、乱作为及服务不达标的主体依法依规问责，同时对创新探索中的非主观失误给予容错空间，鼓励大胆创新。

建立基层联动机制，推动服务资源下沉

公共文化服务提质增效的重点在基层，需建立基层协同联动机制。一是构建县乡村三级协同治理体系，以县级公共文化场馆为总馆、乡镇文化站为分馆、村社服务中心为服务点，引入社会力量参与基层场馆运营与服务供给；二是推动基层多元主体联动，在乡镇、村社建立由党委政府牵头，文化站、社区、民间文艺团体、群众代表共同参与的文化治理机制，整合基层资源，开展特色文化服务；三是完善城乡协同机制，推动城市优质文化资源与社会力量向农村、欠发达地区下沉，通过城乡结对、对口帮扶缩小公共文化服务差距，实现服务均衡化发展。

协同治理机制落地实施的保障措施

强化党建引领，把握正确发展方向

坚持党的全面领导是文化事业发展的根本保证，要把党的领导贯穿社会力量参与公共文化服务的全过程、各环节，将党建工作要求纳入社会力量参与的准入评估、绩效考核全链条，严格落实意识形态工作责任制，贯彻党管宣传、党管意识形态原则，牢牢把握社会主义先进文化前进方向。发挥基层党组织的战斗堡垒作用，引导社会组织加强党建工作，推动党建与业务深度融合，确保公共文化服务始终围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务规范有序开展，切实把党的政治优势转化为协同治理的发展优势。

开展试点示范，提炼可复制的实践模式

鼓励各地结合区域发展实际与资源禀赋开展试点示范工作，明确试点工作的目标任务、实施步骤与评估标准，建立试点工作定期调度、成效评估与动态调整机制，精准破解试点推进中的堵点难点问题，分类探索城市与农村不同的协同治理模式：城市重点探索社会力量参与场馆运营、社区文化服务、新型文化空间建设的标准化路径；农村重点探索社会力量参与乡村文化振兴、乡土文化传承的长效模式。建立试点工作全流程跟踪督导机制，及时总结试点经验，提炼可复制、可推广的制度成果与实践模式。搭建全国性的试点经验交流与推广平台，推动先进模式跨区域适配落地，以点带面稳步提升全国协同治理整体水平。

加强能力建设，培育专业化参与主体

将培育社会力量专业能力作为基础性工作，民政、文旅部门建立常态化协同联动机制，加强对社会组织的登记管理、孵化培育与规范引导，推动其完善内部治理体系、健全法人治理结构，规范运营管理与服务流程；建立分层分类的公共文化服务人才培训体系，对社会组织从业人员、民间文艺骨干、志愿者开展常态化、体系化的专业培训，搭建社会力量能力提升交流平台，常态化开展业务交流与实操演练，补齐项目运营、服务供给、资源整合等方面的能力短板；鼓励专业文艺院团、高校、科研院所与社会力量开展长期稳定合作，提供人才、技术与专业指导，建立健全社会力量参与的能力评价体系，全面提升社会力量参与的专业化、规范化水平。

营造良好氛围，凝聚全社会参与合力

加大政策与典型宣传力度，借助主流媒体与新媒体矩阵开展全方位、多维度宣传，精准解读社会力量参与的扶持政策、准入标准、具体渠道与社会价值，广泛宣传优秀案例与先进典型；弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，完善文化志愿服务保障与激励机制，引导群众广泛参与文化志愿服务；畅通社会各界建言献策、参与监督的渠道，健全社会力量参与的正向激励与荣誉表彰机制，持续激发各类主体的内生动力与创造活力，营造“人人关心、人人参与、人人共享”的公共文化建设氛围，推动共建共享理念深入人心，凝聚起全社会推进公共文化服务提质增效、建设文化强国的强大合力。

党的二十届四中全会为“十五五”时期我国文化事业发展擘画了宏伟蓝图。公共文化服务提质增效是扎实推进文化强国建设的基础性工程，也是满足人民群众高品质生活需求的重要举措。社会力量参与公共文化服务，既是激发全民族文化创新创造活力的必然要求，也是突破公共文化服务供给瓶颈、实现高质量发展的核心路径。当前，我国社会力量参与公共文化服务仍面临一些现实困境，多元主体的协同治理效能尚未得到充分发挥。摆脱这些困境的关键在于系统构建权责清晰、激励有效、供需匹配、监督有力、上下联动的协同治理机制，通过完善制度保障、重塑主体角色、整合供需资源、激发内生动力、强化闭环管理、推进基层落地，推动政府、社会力量、公众等多元主体从“碎片化参与”走向“系统性协同”，从“单一供给”走向“多元共治”。面向“十五五”时期，唯有持续深化改革创新，不断完善社会力量参与公共文化服务的协同治理机制，才能充分调动全社会的文化创新创造活力，推动公共文化服务实现从“广覆盖”到“高质量”的系统性升级，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的文化生活，为扎实推进社会主义文化强国建设、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴筑牢坚实的文化根基。

（作者单位：中共天津市委党校）