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摘要：高质量发展是出版行业发展主题。现分析近年来美国、英国、德国、法国、西班牙等出版强国为推动本国出版业发展，在资助优秀出版作品、推广国民阅读、支持出版业数字化转型等方面出台的相关举措，并对其经验做法及存在问题进行总结，为我国出版业高质量发展提供参考。

在2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出要加快发展文化产业，实施积极的文化经济政策[1]。国家新闻出版署于2021年印发的《出版业“十四五”时期发展规划》，将“高质量发展”作为行业发展主题，并提出通过健全精品出版激励机制、完善出版经济政策体系、优化资金投入机制、强化出版技术支撑等措施，为出版行业高质量发展和建设出版强国提供有力保障。近年来，我国出版业在推进高质量发展的过程中实现长足进步，在内容生产、营销发行、学科建设、出版融合等方面均取得重要进展。这些成绩的取得，离不开党和政府强有力的支持。2023年，国家税务总局发布的《支持协调发展税费优惠政策指引》明确提出，对图书批发、零售免征增值税，对部分出版物在出版环节实行增值税50%或100%先征后退；同年发布的《关于延续实施文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业有关税收政策的公告》规定，营业性文化事业单位转制为企业，自转制注册之日起五年内免征企业所得税[2]。近年来，美国、英国、德国、法国、西班牙等出版强国，已在资助优秀出版作品、推广国民阅读、支持出版业数字化转型等方面进行了一系列探索实践。本文将从上述方面对其举措进行梳理介绍，总结其经验做法与现存问题，为我国出版业高质量发展提供借鉴。

从供给侧角度提供精品出版资助激励机制的国际实践

出版行业的参与主体与环节众多，行业的高质量发展依托出版商、书店、发行公司等多元主体与各出版环节的提质增效。从对出版环节的支持来看，德国联邦政府设立了德国出版奖，用以表彰凭借卓越项目、特殊文化承诺、创新项目或出版工作的独特品质脱颖而出的独立出版商。2024年，德国出版奖颁发给84家出版商，同年还首次为开展特别生态可持续出版工作的出版商发放30000欧元奖励；加拿大政府设立了加拿大图书基金，为出版商提供财政补贴，并对出版商在提供实习和商业规划方面给予经济支持，助力加拿大原创书籍出版商抵御外资出版商的竞争冲击，提升本国出版行业在国内外市场的竞争力。

从对出版流通环节的支持来看，持续上升的分销成本与不断迭代的技术变革，正深刻影响各国图书市场，各国政府也纷纷出台针对性举措以提升出版流通效率。例如，西班牙文化和体育部在“恢复、转型和复原力计划”框架下，面向出版商、发行公司、书店和印刷艺术公司实施多项补贴及援助项目，为出版行业中小型企业的现代化提供支持，鼓励行业优化图书发行和供应流程，助力图书产业现代化建设与出版行业发展[3]；韩国修订《出版文化产业振兴法》，明确提出“支持并促进地方书店发展”，在振兴地方书店政策的推动下，2022年韩国拨款4.5亿韩元专项资金，用于策划作家讲座、读书研讨会、诗歌朗诵会等阅读推广活动，受益书店数量与资助金额均提升了50%[4]；加拿大在创意出口战略中明确，2018―2019财年至2022―2023财年期间，每年为加拿大图书基金提供50万加元的额外资金，用于在国外市场推广加拿大创作者等方面。

从需求侧角度开展全民阅读推广举措的国际实践

部分出版强国在从供给侧角度为出版业提供财政补贴等政策支持的同时，也从需求端入手，通过发布文化通行证、资助国际图书展、开展公共图书馆政府采购等方式，提高民众阅读覆盖率，刺激出版产品和服务消费，进而推动出版行业实现高质量发展。

1.通过文化代金券刺激出版产品消费

近年来，部分欧洲国家推出了由国家资助的“文化代金券计划”与“文化通行证政策”，目的是向青少年介绍本国独特且丰富的文化场景，并推动文化产业尤其是出版行业的发展。这类文化券以实体卡或手机应用程序为载体，面向15―18岁的青少年发放，使其在有限时间内将固定金额专门用于文化产品消费和文化活动参与，以此提升年轻一代的文化参与感，鼓励其开展全新的文化体验，进而丰富文化多样性。

其中，法国和意大利的文化通行证政策实施时间较长，内容也历经多次调整。法国的文化通行证于2019年开始试点，2022年正式推行，并于2022年与2023年分别预算拨款1.99亿欧元和2.085亿欧元为年轻一代发放文化通行证。该政策从试点到全面推广历经多次调整，最初仅面向18岁青少年，为其提供300欧元补贴用于购买书籍、演出门票、参加艺术实践课程或访问数字内容等，其中书籍消费占比较高，2022年1月该政策的覆盖范围扩展到15―17岁青少年。意大利自2016年起通过“18App”推行文化通行证政策，并于2025年对该政策进行更新，面向2024年年满18周岁的青少年推出包含青年文化卡和优秀学业卡的文化补助计划，每张奖励卡价值500欧元，可用于购买书籍报刊、视听出版物、音乐舞蹈课程，以及音乐会、博物馆门票等文化产品与服务，且两种补贴可合并使用，申请该计划的青少年家庭ISEE（综合考量家庭收入、资产等因素的经济状况衡量指标）不得超过35000欧元。随后，德国、西班牙等国也相继推出类似政策。

文化通行证的发放不仅为青少年提供了更多文化选择，也为出版行业带来了可观的收益。2022年，法国通过文化通行证应用程序订阅的图书数量达750万册，总金额达7500万欧元；德国文化部发言人指出，2023年德国文化通行证项目实施以来，两个月内便有约136000名青少年激活了代金券，为德国创造了超320万欧元的收入，其中书籍占据了重要的销售份额；过去几年间，意大利通过“18App”产生的图书支出约为1.3亿欧元，约占意大利贸易出版市场总额的7%―8%。

文化通行证在丰富青少年文化体验的同时，也为出版行业培育了新的读者，但其资金来源的稳定性易受政府财政状况的影响。例如，由于预算紧张，2024年德国文化通行证的人均配额从200欧元下降至100欧元；意大利文化通行证政策也因预算有限而开始对申请人范围进行限制。

2.通过资助国际图书节活动拉近读者与出版商的距离

国际图书节在培养年轻一代阅读习惯、文化参与方面发挥着关键作用。例如，2025年苏格兰政府拨款30万英镑，用于支持未来三年的爱丁堡国际书展。这笔财政专项资金将用于60余场现场及线上直播活动，并为因家庭经济困难而无法支付活动费用的学生提供旅行费用支持与免费门票，参与活动的儿童还可通过图书节的慈善活动获得一本免费书籍。预计未来三年，将有超过5000名学生受益于爱丁堡国际书展的免费文学活动。再如，莱比锡书展是德国第二大国际图书展会，德国联邦政府为参会的小型参展商和出版商提供了300万欧元的资金支持；同时，为配合此次书展，莱比锡市还在300个不同地点举办了约3000场相关活动[5]。

3.其他国民阅读推广计划的支持实践

除了文化券和国际书展等举措，各国政府还通过政府采购、增加预算拨款等方式促进全民阅读，支持出版行业发展。例如，法国“学校图书馆”在2018―2021年专门拨款用于距离公共图书馆较远的学校图书馆购买书籍，该项目使6000所小学共获得90万本书籍；2022年，韩国政府通过加大阅读文化促进方面的预算投入力度，使中央和各地在阅读促进方面的总预算较上年增长15.6%[6]；2022年起，西班牙文化和体育部下属的图书和阅读推广总局启动实施主题为“无线阅读”的阅读推广计划。该计划旨在提高西班牙国民阅读率，致力于将阅读视为加强学习、提升社会凝聚力、促进数字经济发展的基本工具，并通过图书回收再利用设施、作者培训计划及社交网络推广等方式促进全民阅读，尤其关注青少年读者，以及农村地区和弱势群体的阅读机会，截至2024年，该计划预算累计达到3960万欧元[7]。

支持出版行业进行数字化转型升级的举措实践

持续上升的生产和分销成本以及不断迭代的技术变革深刻影响着各国图书市场，尤其是人工智能技术的兴起，给出版行业带来极大冲击，出版行业亟须进行数字化转型。以下将从财政补贴与版权建设角度介绍各国支持出版行业数字化转型的政策实践。

为出版数字化提供资金援助及税收减免政策

一是部分国家通过为编辑内容数字化提供财政补贴，促进数字出版物多样化发展，培养出版行业数字专业人才。例如，西班牙文化和体育部为编辑内容数字化提供资金支持，旨在为实现编辑内容数字化，以及推广有声读物与多媒体叙事等新兴出版模式提供帮助，以延长图书的商业寿命，增加市场在销图书数量，促进图书多样性和可持续性发展。相关举措包括支持书籍、电影、设计、文化管理领域个体经营者、小企业和微型企业进行数字化创新；为具有40年以上历史的文献遗产档案进行扫描和数字化给予援助等[8]。再如，2022年韩国出版文化产业振兴院投入60.48亿韩元预算，用于促进数字出版物多样化，共资助制作电子书2766种，有声书442种[9]。

二是部分国家通过取消数字出版相关税收，降低出版企业成本。例如，英国政府自2020年12月起，全面取消电子书、数字报纸、数字杂志等数字出版物20%的增值税，使其与纸质出版物享受同等零税率待遇，以此降低电子书及数字报纸的成本，而有声读物未被纳入免税范围。

三是部分国家将数字出版物纳入公共借阅权计划的支付范围。例如，英国、丹麦及澳大利亚分别于2017、2018年和2023年出台相关政策，将数字借阅纳入公共借阅权计划的支付范围[10]。

以版权建设保障著作者权益

人工智能给出版业带来了极大冲击，各国也纷纷根据人工智能的发展态势，制定相应的版权建设方案并设立相关版权保护机构。例如，2024年2月27日，西班牙部长会议根据文化部长的提议，批准了关于设立西班牙版权及相关权局的法律草案，并将其提交至西班牙议会，旨在加强国家在知识产权领域的行政职能，应对人工智能时代捍卫创作者获得工作报酬权面临的挑战，保护创作者权利免受人工智能的侵害。

2024年12月17日，英国政府发布了一份关于改变英国版权适用于人工智能模型开发方式提案的咨询，探索在使用创意内容训练人工智能模型时保护艺术家、作家和作曲家权益的路径，旨在让作者控制他们受版权保护的作品，同时推动技术创新。

生成式人工智能高度依赖作者的作品，然而截至目前，多数开发者均在未经作者同意的情况下使用相关作品。根据英国代表作家利益和非营利性版权组织作者授权及收费协会（ALCS）2024年的调研显示，91%的英国作者认为应征得他们的同意后才能将作品用于训练AI模型，但77%的作者并不知晓自身作品是否已被使用。为保障作者能够行使版权赋予其作品的各项权利，有效掌控自身作品并自主选择获取相应报酬，同时为开发者提供获得模型所需高质量内容的合法路径，2025年5月，英国上议院通过了《数据（使用和访问）法案》修正案。该法案要求人工智能公司公开用于训练模型的受版权保护的材料，以提高监管透明度，为建立充满活力的许可市场奠定基础。

开放获取基础设施建设的举措实践

为使学术界与社会公众能够更方便地利用研究结果，世界各国陆续颁布了公共资助研究成果的开放获取政策。2022年8月25日，美国白宫科技政策办公室发布指令，要求所有联邦资助的论文及数据在发表后即刻免费开放，各机构需在2025年12月31日前制订具体实施方案。

2022年，英国研究与创新署（UKRI）发布了更新后的关于专著、书籍章节和编辑集的开放获取政策，要求自2024年1月1日起，受其资助的专著、书籍章节和编辑集需要在出版后12个月内向公众开放获取。这是UKRI继2021年更新政策（要求自2022年4月起，受其资助的研究论文需要在出版后立即对公众开放获取）之后的又一次重大更新。为此，UKRI专门设立350万英镑的专项资金，用于支持该政策范围内长篇出版物的开放获取成本。

据估算，英国每年支付典型的图书处理费用超过1900万英镑。艺术和人文学者对是否有足够的资金支付与开放获取出版相关的处理费用，以及该模式对小型出版商造成的影响表示担忧，如果图书出版资金不足，学术创新可能会受到制约。除了资金，开放获取政策落实的关键问题，在于是否具备基础设施以实现向预期规模的开放获取出版的转变[11]。

持续上升的分销成本与不断迭代的技术变革冲击着各国出版行业，对其高质量发展带来挑战。对此，各国主要从以下四个方面采取举措，并取得一定成效。一是从供给侧角度出发，为出版行业提供财政补贴，对出版商、发行公司、图书组织等行业主体及各出版环节提供多元且精准的支持，鼓励其加强精品原创作品的策划与出版；二是从需求侧角度出发，通过发放文化券、资助国际书展等方式拓展读者范围与阅读广度，从而促进出版产品与服务的消费；三是通过税收减免与版权建设等政策，为出版行业数字化转型提供资金及法律支持；四是为开放获取相关政策提供补贴及基础设施建设支持。然而，相关政策在实施过程中也暴露出短板。例如，面临人工智能技术带来的冲击，各国现行版权制度在保护作者权益方面仍有较大发展空间。他山之石，可以攻玉。上述政策实践可为我国完善出版行业相关支持政策，促进出版行业高质量发展和加快建设出版强国提供借鉴。

（作者单位：中国财政科学研究院刊物编辑部）

参考文献：

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议[M].北京:人民出版社,2025.

[2]魏玉山,徐升国,杨春兰.2023―2024中国出版业发展报告[M].北京:中国书籍出版社,2024.

[3][4]魏玉山,王.国际出版业发展报告（2023年版）[M].北京:中国书籍出版社,2024.

[5]文汇报.创办近四百年的德国莱比锡国际书展为何仍热闹非凡？[EB/OL].(2023-05-03)[2025-11-25].https://finance.sina.cn/2023-05-03/detail-imysmtci4121821.d.html.

[6][7]魏玉山,王.国际出版业发展报告（2023年版）[M].北京:中国书籍出版社,2024.

[8][9]魏玉山,王.国际出版业发展报告（2023年版）[M].北京:中国书籍出版社,2024.

[10]阮开欣,官洛羽.数字借阅补偿金制度及其对我国的启示[J].国家图书馆学刊,2024(03):3-12.

[11]MCKIE A. UKRI Open Access Policy: A Revolution in Scholarly Communication?[EB/OL].(2021-08-11)[2025-11-25].https://www.timeshighereducation.com/news/ukri-open-access-policy-revolution-scholarly-communication.